Obras públicas via registro de preços: ilegal ou mal compreendido?

O Brasil tem uma característica conhecida: o tempo entre identificar uma necessidade pública e efetivar a contratação costuma ser longo demais. Longo o suficiente para comprometer serviços essenciais, paralisar obras e deixar municípios sem resposta. E os principais prejudicados são as pessoas que dependem desses serviços.

Existe, desde 1922, um instrumento jurídico desenhado exatamente para encurtar esse caminho. A Ata de Registro de Preços – ARP, parte do Sistema de Registro de Preços. O funcionamento é direto: em vez de abrir licitação a cada nova demanda, a administração registra preços previamente e contrata conforme a necessidade surge. Um único processo substitui dezenas de procedimentos repetidos, com ganho de escala, redução de desperdícios e melhor controle sobre preços.

Em determinadas modelagens, especialmente em manutenção, infraestrutura modular, tecnologia e saúde, o instrumento deixa de ser ferramenta de compras e passa a funcionar como política pública, ampliando a capacidade do Estado de agir antes que a falta vire crise.

Durante décadas, porém, esse instrumento esteve vedado para obras e serviços de engenharia. Parte da doutrina e os órgãos de controle sustentavam que engenharia era incompatível com a lógica do registro de preços: cada obra seria única, imprevisível demais para ter preços registrados com antecedência. O Tribunal de Contas da União consolidou esse entendimento em sucessivas decisões. Para quem contratava na área de infraestrutura, o sistema simplesmente não estava disponível.

Só que o problema não era a engenharia em si. E a pergunta correta nunca foi se pode ou não pode. Foi sempre: esse objeto específico possui características compatíveis com o Sistema de Registro de Preços?

A distinção fica clara num exemplo que costumo usar. Um levantamento topográfico ao redor da Praça da Sé, em São Paulo, provavelmente configura serviço repetitivo, padronizável e compatível com o sistema.

Essa mesma atividade executada em Marte, em condições absolutamente inéditas e sem parâmetros conhecidos, certamente não se enquadraria no mesmo conceito. O que muda não é a disciplina técnica. É a possibilidade de reproduzir o objeto com previsibilidade.

Manutenção de instalações prediais, pavimentação, edificações modulares, intervenções que seguem o mesmo projeto em contextos diferentes: são compatíveis com o modelo. Obras singulares, de alta variabilidade, que exigem projeto único são incompatíveis. O critério não é o porte nem o valor contratado.

A pavimentação asfáltica é um dos exemplos dessa compatibilidade. O Concreto Betuminoso Usinado a Quente – CBUQ é uma mistura de agregados minerais e cimento asfáltico de petróleo produzida em usina a temperaturas controladas, com especificações técnicas objetivas e replicáveis. Tapa-buraco, recapeamento, pavimentação de vias urbanas consolidadas: todos admitem registro de preço por tonelada aplicada, com o objeto descrito em edital de forma que qualquer empresa competente entregue o mesmo resultado.

O TCU validou esse modelo em precedente envolvendo a Codevasf, justamente porque as vias atendidas não exigiam intervenções específicas e o serviço era padronizável. Lembro que, há décadas, o “tapa-buracos” gerou muita polêmica e nem era considerado serviço comum.

Em 2021, a Lei 14.133 autorizou expressamente o registro de preços para obras e serviços de engenharia padronizados com contratação permanente ou frequente. A questão deixou de ser se o instrumento é legal e passou a ser como cada administração demonstra, no caso específico, que seu objeto atende esses requisitos.

Cinco anos após essa autorização, revisitei minhas próprias teses e saí com uma constatação que permanece incômoda: o futuro das contratações públicas brasileiras dependerá menos da criação de novas normas e mais da capacidade institucional do Estado de transformar planejamento, governança e gestão em práticas efetivas. O instrumento existe há mais de cem anos. O arcabouço jurídico que autoriza seu uso em engenharia está consolidado há décadas. O que ainda falta não é lei.

Jair Santana – Mestre em Direito do Estado (PUC/SP). Administrador (ICSS) com ênfase em Investimentos. Atua no Setor dos Suprimentos Públicos há mais de 40 anos.